对于绝大多数传统小额贷款公司而言，触网发展之路还无法正式走通。也正是出于这一考虑，各地地方政府在推出网络小贷试点时，多数强调发起方的互联网背景，应该肯

一、小额贷款公司的前世今生中央政策定调，小额贷款公司异军突起

2005年农村金融创新迎来了一阵春风，在党中央的关怀下，中央一号文件正式定调“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”，农村金融服务主体多元化的征程正式开启。

人民银行、银监会、财政部、商业部等相关部委首先响应，当年就开展小额贷款组织试点问题进行了多次的调研和政策研讨。基于调研结果，2005年10月，人民银行组织在山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省（区）各选择一个县开启小额贷款公司试点，设立的小额贷款公司由人民银行进行业务指导；此外，规定试点以外的其他省政府，可自行组织尝试。小额贷款公司试点的口子一开，颇有星火燎原之势，在2015年试点满十年之际，机构总数量一度高达8910家，贷款余额近万亿。

然而，农村金融主体创新并不局限于小额贷款公司一种类型。2006年的中央一号文件进一步提出“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”，并就“有关部门要抓紧制定管理办法”做出了指示。为深入贯彻中央精神，2006年12月22日银监会发布新政策，调低农村金融机构的准入门槛，鼓励设立三类新型农村金融机构，即村镇银行、农村资金互助社、贷款公司。

部委发展思路分歧，小贷公司身份模糊

就小额贷款组织具体落地形式，人民银行、银监会在启动阶段就有思路上的分歧。银监会推出的“贷款公司”与人民银行推出的“小额贷款公司”看着名字接近，且都是服务三农，但并非一回事情。央行认识到了农村金融市场大量民间放贷者的存在，意图通过小额贷款组织推动民间金融“阳光化”，以此规范农村金融服务体系。因此，在央行的小额贷款公司试点中并未硬性规定小额贷款公司的股东背景，发起设立小额贷款公司的大多为产业资本或传统民间放贷者。

银监会的相关政策规定，农村资金互助社由“乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成”，且“单个农民或单个农村小企业向资金互助社入股，,其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10%”；贷款公司是“由境内商业银行或农村合作银行全额出资的有限责任公司”；村镇银行“最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构”，“单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。可见，在银监会的思路框架下，农村金融创新应由银行业金融机构主导，而央行推动成立的小额贷款公司因为股东背景问题被排斥于银监会的监管之外。

2007年年末推出了一种妥协机制，小额贷款公司被允许按照银监会相关政策要求，本着自愿原则，改建为村镇银行或贷款公司，接受银监会的审慎监管。然而，贷款公司由银行系全资出资成立，村镇银行第一大股东必须为银行系，小额贷款公司的改建意味着原先股东必须放弃控股权，因此真正走上改建道路的小额贷款公司并不多见。

监管责任下放、改制激励不足，小贷夹缝中生存

2008年5月，银监会、央行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发〔2008〕23号)确认小额贷款公司监管的整体框架，聚焦在两点：

第一，审批权交由地方主管部门。小额贷款公司是人民银行试点出来的，但人民银行的微观监管权早已逐步挪给三会，而银监会对于农村小额贷款组织的存在形式则有不同思路。基于这一背景，《指导意见》明确，“有愿意承担其风险处置责任的主管部门，可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”。这一点秉持了“谁批复，谁负责”的原则，将监管责任下到地方。从具体实践而言，地方政府将小额贷款公司的批复和监管交由先前主要负责协调当地一行三会分支机构的金融办系统，省级金融办拥有最终的批复权。

《指导意见》规定小额贷款公司的“组织形式为有限责任公司或股份有限公司”，而“有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元”，要求并不高。而出于风险防范，地方金融办一般规定发起设立小额贷款公司的最低实缴注册资金门槛，各地差异较大。东部发达地区门槛偏高，一般设定在1-2亿左右，而中西部欠发达地区门槛偏低，有设定在3000―5000万的。《指导意见》规定“单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%”，但在各地的实践中看，单一股东全资的小额贷款公司也不少见，这一条并未得到有力执行。整体看，由于审批权在地方政府手中，小额贷款公司的准入门槛由地方政府主导，《指导意见》的相关政策并未得到充分贯彻。

第二，资金来源和资金投向。根据《指导意见》，小额贷款公司的资金来源“主要为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。但融入资金余额不得超过资本净额的50%”，资金运用方面要求小额贷款公司发放贷款坚持“小额、分散”的原则，设定“同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。”《指导意见》并未明确小额贷款公司只能在本省开展业务，但由于规定“ 凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”从具备风险处置责任承担能力的角度出发，各省试点的小额贷款公司大多只能在本省开展业务。就放贷利率，《指导意见》规定“小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定”。

一些地方政府基于小额贷款公司融资困难的情况，试图为小额贷款公司融资松绑，但受限于银行条线管理，无法在银行融入资金方面有所突破。一些地方政府抓住《指导意见》中关于融资限制的“主要”一字，积极为小额贷款公司寻找其他“非主要”的融资渠道，即鼓励小额贷款公司通过私募债、小额贷款资产收益权转让等多种方式融资。但这类融资方式面临的问题一是市场对手方比较局限，二是融资成本居高不下，尽管部分地方政府对于传统小贷本土监管办法的融资杠杆予以放大到2倍，但是大多数小额贷款公司面临的尴尬在于银监会所允许的1.5倍杠杆甚至都没有用完。就贷款集中度而言，传统小贷面临的是不小额分散无法解决风险问题、不提高单笔贷款授信无法解决收益覆盖成本问题，基于风险是滞后的、收益是现实的考量，部分省市放宽了对于小额贷款公司贷款集中度的限制，将单一客户贷款余额限制在小额贷款公司净资产的10%以内。