近日，《深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）》公开征询意见，这是深圳金融办开门立法的好举措。

近日，《深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）》公开征询意见，这是深圳金融办开门立法的好举措。由深圳市律协召集六家专委会和广东省律协三家专委会举办研讨会，对这部草案进行研讨，我作为深圳律协荣誉会长是从未见过的，表明了律师界的高度关注，也表明了法律人对互联网金融网贷行业发展的担忧。大家担心，如果立法不当，“备案”很有可能成为网贷企业的生死劫。

前几年，在大众创业、万众创新的背景下，互联网金融网贷企业蓬勃发展，十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，提出了“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体要求，并提出了“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的监管原则。促进了互联网金融和网贷行业的蓬勃发展。

后来，由于网贷行业爆发了些风险事件，造成了负面影响，危及了金融安全和社会稳定。从去年开始，对网贷行业进行了全国规模的治理整顿，从全局看，是必要的及时的。但由于网贷是新生事物，其发展规律并未完全显现，监管思路并不清晰。有些部委为了追求监管便利，宁可牺牲互联网金融网贷创新发展。

整顿的模式仍是严打，陈旧的非法吸存罪使得网贷从业者人人涉罪，网贷行业被一小撮人的坑蒙拐骗污名化。一位从业者说，我投入了几千万积蓄，兢兢业业，只因为资金链断裂面临坐牢，我是该自首还是该出逃？这使我无言以对，因为公安介入的四条红线是举报、跑路、群众闹事、资金链断裂，以致出现出借人借举报搞垮平台逃债，被害者投资人不举报反而维护平台的怪现象，引发了许多维稳问题，以及涉及几万几十万人的资产清偿问题，教训深刻。

经过一年的清理整顿，全国网贷企业减少了半数以上，如今已剩三千多家，有人说，按照目前全国的整改方案和北京、深圳的148项问题清单，没有几家网贷企业能真正过关，备案成了生死劫，备上则生，备不上则死，又可能引发新一轮的不安定因素和系统性风险。这样的“法不治众”，究竟是“众”出了问题，还是“法”出了问题？作为法律人，我们看到了网贷行业监管的立法乱象。

一、多头监管、职责不清。

网贷行业整顿首先由银监会同十六部委联合发出《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案的通知》，参与发文的既有司法机关最高法、最高检，又有党内机构中央维稳办、中宣部，还有国务院内设部门网信办、法制办，这样的立法究竟算司法解释还是政府规章，或是党内文件？在《立法法》上找不到相应的位阶，其法律效力难以确定。更重要的是，多龙治水，谁来负责，企业找谁？网贷整顿既然要十七个部委共管，是否要设立第十八个“网贷部”。如我仍在央行条法处工作，我认为只需两个部门发文。央行说，网贷不是金融机构，是金融中介，工商局说，属于我管，变更登记。

二、法无明文、查无可寻。

清理整顿是从2016年4月份开始的，据说是根据网传的国务院办公厅颁发的《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，但在国务院和各部委的官网上均查无此文，直到整顿半年之后，2016年10月13日国务院才在官网发布。那么整顿期一年，究竟何为结束之日？最近媒体又爆出十七部门发布《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》，将整顿期延至2018年6月底，但在所有的官网上依然找不到该文件。公开性是法规的第一属性，如真有此规章，为何不在官网上刊登？以致坊间对这次整顿的最后期限是今年8月还是明年6月众说纷纭，让企业如何执行。

三、越权发文、授权违法。

银监会、网信办等四部委办于2016年8月24日发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定，省级人民政府可以根据本办法制定实施细则，并报国务院银行业监督管理机构备案。根据《立法法》和《国务院组织法》，各部委办与各省政府均对国务院负责，不存在上下级关系，银监会是国务院直属事业单位，只能对派驻各省的银监局发号施令，不应对各省政府发号施令。网信办是内设机构，也不应对省政府设定权利义务。

四部委的文件还规定，地方金融监管部门可以对网贷企业处人民币三万元以下罚款，这一权力来源于国务院对部委规章的授权，但根据《立法法》的规定，这种处罚权是不能转授的，转授是无效的。

四、错用“指引”、效力混乱。

查《立法法》和立法性文件，均无“指引”这一法律渊源，据说“指引”源于香港证监会对证券公司的行为指导以及民间社团对会员的“家规”。但2016年11月28日银监会、工信部、工商总局发布的《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》规定了网贷企业备案的义务及程序，显然，不应该用“指引”，而应该用部门规章，否则会遭到效力的质疑。在该指引中，还规定各地方监管部门可根据本指引再制定细则，法律依据何在？

五、名为备案、实为审批。

全国人大和国务院三令五申，严控行政审批，目前已经公布了六批取消行政审批名单，三部委的《指引》，规定已存续的网贷企业应在整改验收合格后才能予以备案，这种“验收合格”实际上成了变相的备案前置审批。而各地层层加码，最多规定了148项审查，近乎公司上市的审批。

六、工商前置、程序颠倒。

按照《指引》，备案的程序为，网贷企业先去工商局增加“网络借贷信息中介”经营范围，然后再去备案，这是本末倒置的。工商登记是对世权，一旦登记公示，公众就会相信该网贷企业取得了合法资格，这就给不法之徒造成了可乘之机，因此应该备案在先，工商变更在后。

七、设立限额、不合实际。

《暂行办法》规定，个人借贷余额不得超过二十万，企业不得超过一百万，据《答记者问》解释，“二十万的限额是实现《办法》与刑法中非法集资有关规定衔接”。确实，非法吸存罪规定了二十万的起刑点，但个人借贷是合法的民事行为，不是犯罪，没有可比性，也不符合民法意思自治的原则，且违反《立法法》关于“没有法律法规的依据，部委的规章不能减损公民、法人的权利”的规定。况且，二十万的限额也不符合当前经济发展的不平衡和深圳的实际。另外，假设有人借了二十一万不还，法院能判借贷无效吗？